Una visión alternativa para salir de la crisis estructural de la minería desde la óptica del destacado analista Lic. Ramiro Paredes Zárate
“La competitividad no es una carrera, es una maratón”
En Bolivia la minería atraviesa una crisis estructural, pero nuestra consciencia pareciera que no asimila esa realidad, lo que nos detiene -en los diferentes eventos sobre minería- en la fase del diagnóstico con muy poca inclinación a las propuestas. Todos los actores productivos saben y sienten el estado en que se encuentra esta actividad, por lo que lo mínimo que esperan son concepciones a partir de las cuales se puedan diseñar políticas públicas sectoriales. En este marco intentemos formular algunas ideas al respecto.
LA CRISIS ESTRUCTURAL
Mientras los países con potencial minero están haciendo todos los esfuerzos posibles para insertarse competitivamente en el mercado internacional de minerales y así proyectarse como plataformas de negocios e intercambios comerciales, la situación de la minería boliviana es otra como se concluye en este breve acápite.
a) Estancamiento de la
minera
Durante el 2006 el precio de los minerales reaccionó favorablemente frente al periodo anterior. Así, la cotización del zinc experimentó una tasa de crecimiento promedio del 136 por ciento situándose en 1,44 dólares la libra fina; el oro ascendió en 35,55 por ciento, 599,50 dólares la onza troy; el plomo alcanzó una media de 29,53 por ciento; la plata trepó hasta 57,32 por ciento logrando 11,39 dólares por onza troy; el antimonio se cotizó en 5034,97 dólares la TMF lo que representa un 49,77 por ciento de incremento; el valor del estaño ascendió a 3,89 dólares la libra fina, en términos relativos esto significa 15,43 por ciento, siempre hablando en términos medios anuales.
Pese a este escenario propicio, las cantidades producidas en la gestión pasada no acompañaron en la misma magnitud esta tendencia.
Si relacionamos estos datos con la producción del año 2005, advertimos que los volúmenes físicos extraídos del subsuelo el 2006 no siguen la directriz de los precios. La producción fina de zinc tuvo un crecimiento de apenas el 8,9 por ciento; el oro 23 por ciento, el plomo llegó al 6,4 por ciento; la plata alcanzó con esfuerzo el 12 por ciento; el antimonio experimento una tasa de crecimiento del 8,8 por ciento y el estaño contradictoriamente descendió en términos de producción en un 3,8 por ciento.
Si ampliamos el periodo de estudio y recurrimos al comportamiento productivo del último quinquenio de cada uno de los minerales precedentes, percibimos bajas tasas promedios anual: 4 por ciento (zinc); -3,22 por ciento (oro); 3,3 por ciento (plata); 6,2 por ciento (plomo), 23 por ciento (antimonio) y por ultimo estaño 6,5 porciento.
Estos índices no son alentadores y muestran a la minería en una etapa de estancamiento productivo, en decir, en su crisis estructural, a causa de: la estrechez de la frontera minera por la falta de programas agresivos de exploración (se continúan explotando minas de antaño); pérdida de calidad de los yacimientos; ausencia de inversión para proyectos nuevos, de reposición o ampliación -en términos medios anuales en la década pasada la inversión en minería apenas bordeo los 70 millones de dólares frente a países vecinos que fácilmente se acercan a los 1.000 millones- persistencia en la utilización de tecnologías obsoletas; inseguridad productiva, elevados costos de operación, baja productividad y entorno interno no competitivo. A esta herencia del pasado se añaden las medidas (tributarias, sobre concesiones, reserva fiscal, etc.) que el actual gobierno esta tomando en materia minera, que por ciento favorecen a profundizar la crisis estructural de este sector, agravado por la falta de un plan integral orientado al crecimiento y desarrollo minero.
Este escenario mueve a preocupación más aún cuando el horizonte de precios de los distintos minerales muestra una tendencia creciente. Así en términos comparativos el precio del zinc durante este primer semestre obtuvo una tasa de crecimiento del 36,4 por ciento frente al primer semestre del pasado año, pero menos en 1,2 por ciento con relación al segundo semestre del 2006. El estaño durante estos seis meses experimento un alza en su cotización del 65,6 por ciento y del 43,7 por ciento comparando con el primer y segundo semestre del 2006. El oro el semestre pasado soporto un tasa del 12,4 por ciento frente a los primeros seis meses de 2006, pero con solo 7 por ciento ante el segundo semestre. La plata creció un 22,7 por ciento y 34 por ciento con relación al primer y segundo semestre pasado. El antimonio estos primeros seis meses se alzó en términos medios en 16,7 por ciento y 2,38 por ciento respectivamente con relación al primer y segundo semestre de la gestión anterior. El plomo tuvo un expectable 61 por ciento de crecimiento y 40 por ciento, tomando como parámetro los dos semestres del pasado año.
Pero, contrariamente la producción de los distintos minerales no guarda una relación directamente proporcional con la tendencia de los precios. Durante este primer semestre solo el zinc experimento una tasa de crecimiento del 1,2 por ciento, el estaño tuvo un comportamiento negativo del -22 por ciento, el oro descendió en un -13 por ciento. La plata no se salva de esta contracción productiva ya que según estimaciones se sitúa en -13 por ciento, el antimonio en un -42 por ciento, solo el plomo presenta un comportamiento creciente en un 12%. Este encogimiento productivo también fue fomentado por las medidas del gobierno, que lamentablemente crean incertidumbre en el campo minero.
Recordar que en los años que sucedieron a la crisis de la minería provocada por la baja de los minerales en la década de los 80, se sostenía que la principal causa radicaba en el contexto externo. Ahora el escenario es favorable, sin embargo, continuamos en crisis, lo que muestra que los factores que determinan este estado de cosas esta generada por factores internos, principalmente, como los señalados.
Es evidente que el desenvolvimiento del mercado internacional de minerales y metales es expectable, aunque transitorio. Este boom temporal encontró a la minería boliviana estancada y hoy continuamos perplejos ante ese movimiento de precios sin poder de reacción. De seguir así es probable que prosigamos -como país- durmiendo el “sueño de los justos” durante los siguientes años, más aún si los proyectos grandes que actualmente se hallan en la fase de pre-operación decidieran no seguir adelante y las operaciones de los otros subsectores, principalmente, cooperativas continúen agotando sus áreas de trabajo, que por cierto se caracterizan por tener bajas leyes de cabeza.
Estas referencias reafirman nuestro criterio: ¡la minería boliviana esta en crisis! No reacciona ante el alza de los precios de los minerales.
b) La minería nacional no está aprovechando las oportunidades
En 1995 Perú “poseía aproximadamente 20.000 toneladas de reservas de estaño, y producía 15 mil toneladas anuales; Bolivia, ese año, contaba con aproximadamente 450.000 toneladas de reserva y producía similar cantidad. Pero, el 2005 las reservas del Perú se incrementaron hasta alcanzar las 750.000 toneladas, y también su producción con 42.000 toneladas anuales, en cambio en Bolivia, las reservas estañíferas se mantuvieron en 450.000 toneladas y la producción también quedó estancada”. (Instituto Fraser de Canadá)
El país tiene ventajas comparativas muy importantes, es uno de los principales reservorios mundiales. Según la revista US Geological Survey, ocupa el sexto lugar en reservas de estaño, tercero en antimonio, primero en litio y puestos expectables en otros. Sin embargo, no aprovecha esas ventajas comparativas ya que sus niveles de productividad no lo sitúan en la vanguardia en el comercio internacional, lo cual muestra que para estructurar y proyectar una minería competitiva no son suficientes las ventajas que da la naturaleza.
c) La minería boliviana no atrae inversiones
Muchos especialistas señalan que la minería nacional podría elevar su productividad y aprovechar las oportunidades que esta ofreciendo el escenario internacional, si es que llegan grandes y nuevas inversiones. La mala noticia es que Bolivia no es un país atractivo para las inversiones mineras. Así lo demuestra el Índice de Políticas Públicas Mineras en una encuesta que sitúa a Chile, en el segundo puesto, a México en el cuarto y a Bolivia en el puesto 56, de un total de 64 países mineros.
Estas referencias permiten puntualizar algunas conclusiones:
Primera, la minería boliviana se ha estancado en tanto no aumentó sus niveles de producción en proporción al incremento de los precios de los minerales en el mercado internacional.
Segunda, la minería no está aprovechando las oportunidades ofrecidas por la coyuntura externa, ni se ha encadenado sólidamente a las demandas de minerales generados por los nuevos procesos de crecimiento económico mundial que se vislumbra por lo menos en el mediano plazo.
Tercera, esta situación de la minería boliviana (estancamiento de la productividad y falta de aprovechamiento de las oportunidades abiertas y ofrecidas por el contexto externo), permiten afirmar que: 1) la minería de Bolivia no esta en una dinámica de inserción competitiva en el mercado internacional de minerales, y 2) los problemas, limitaciones y deficiencias para el desarrollo de la minería no esta determinada por factores externos, sino, internas.
Cuarta, una de las variables que determina esa situación de la minería es la ausencia de un marco de competitividad y de estrategias correspondientes. En consecuencia, en Bolivia la minería todavía no ha desarrollado capacidades competitivas que sean capaces de aprovechar las ventajas comparativas o heredadas como son las condiciones naturales.
Quinta, para impulsar el desarrollo de la minería, aumentar sus niveles de productividad al nivel o por encima del alcanzado por los precios de los minerales en el mercado externo, y aprovechar las oportunidades ofrecidas por el escenario internacional es necesario diseñar e implementar un Marco de Competitividad y Estrategias de Desarrollo Minero.
LA MINERIA QUE
QUEREMOS
1. Una minería desarrollada industrialmente, participativa, sostenida y potenciada por su productividad, capaz de insertarse y posicionarse competitivamente en el sistema comercial de minerales internacional y, de este modo, proyectar a Bolivia como una plataforma de negocios mineros y metalúrgicos en la economía y el comercio globalizados.
2. Una minería moderna, es decir, afirmada sobre la competitividad, la productividad, la equidad y el desarrollo regional equilibrado. La competitividad de la minería debe sostenerse por la innovación de las empresas mineras privada y pública, cooperativas, etc., y un marco apropiado proporcionado por el Estado. La productividad solo es posible bajo la aplicación de capacitación y asistencia técnica y financiamiento orientadas a elevar los niveles de producción en todas sus dimensiones. En este sentido, la productividad depende de la inyección de inversiones grandes y pequeñas, sin las cuales no hay ni puede haber aumento de lo producido, aunque los precios sean favorables, como ocurre en el presente. La equidad es necesaria en la minería boliviana, lo que significa que la actividad minera y su promoción deben estar abiertas a la minería de pequeña escala y fundamentalmente cooperativa. El desarrollo regional equilibrado demanda que las actividades mineras: 1) se realicen principalmente en las regiones rezagadas, y 2). Contribuyan a crear cadenas de productividad.
3. Una minería afirmada sobre un sólido y duradero acuerdo estratégico entre el Estado y los intereses de la minería privada y la minería social (cooperativas), un compromiso efectivo entre la industria minera y el desarrollo sostenible, establecidos en el marco de una política publica minera integral.
4. Una minería sustentada y orientada sobre capacidades en educación, ciencia, innovación, conocimiento minero y desarrollo tecnológico; recursos aptos para convertir a la industria minera nacional en un referente científico-tecnológico.
5. Una minería de pluralismo económico, es decir, una minería sin monopolio ni monopsonio de ninguna naturaleza, una minería conformada por la concurrencia del Estado, las grandes, medianas, pequeñas empresas y cooperativas.
¿COMO CONSEGUIMOS ESA MINERÍA?
Estructurando un Marco de Competitividad a nivel macro, meso y micro, apoyado en los siguientes elementos:
NIVEL MACRO:
a) Una economía pluralista y colaborativa
Esta es: Una economía de concurrencia de todas las modalidades de economía que integre sistémicamente a las formas de gestión de la actividad productiva minera, sin imponer el monopolio o monopsonio de ningún agente productivo sobre las demás. Una economía basada en relaciones de complementariedad, de colaboración interna, en todas las áreas posibles, entre todos los subsectores, de tal modo que los distintos actores mineros se perciban como posibles socios y aliados, no como competencia.
b) Un estado relacional
de derecho
Esto es: Un Estado que busque soluciones a la problemática minera y asuma los desafíos de la misma mediante -no la idea que el Estado lo puede todo por si mismo- la integración sinergética de sus fuerzas político-institucionales-financieras con las fuerzas privadas y sociales (cooperativas) de la actividad minera de la sociedad civil nacional (mineros nacionales) e internacional (inversionistas externos). Un Estado, cuyos operadores se sujeten a las normas establecidas, y que garanticen las condiciones jurídicas y económicas de las actividades mineras y que además estos agentes contribuyan al desarrollo nacional.
c) Un Estado inteligente
Esto es: Un Estado capaz de captar las potencialidades de la minería, recepcionar y satisfacer las demandas de los actores mineros, visualizar las oportunidades del comercio internacional de minerales y anticiparse a los cambios de los escenarios externos. Un Estado que prepare recursos humanos y facilite el acceso a los conocimientos y la información referidos al área minera.
d) Políticas públicas mineras participativas
Estas son: Políticas públicas que buscan relaciones de colaboración verticales (entre el Estado y la sociedad civil minera) y horizontales (entre los subsectores directos e indirectos de la actividad minera) para que los actores mineros establezcan alianzas y sociedades, lazos de confianza mutua, unan fuerzas y estructuren campos sinergéticos que potencien nuestra minería.
e) Vocación gubernamental productivista y social
Esta es: Gobernantes con la convicción que la única fuente de creación de riqueza es la producción y que, por lo tanto, la creación de riqueza nacional solo es posible promoviendo las actividades productivas y dirigiendo los excedentes y rentas hacia el área productiva y no al rentismo paternalista e improductivo. Gobernantes que promuevan la participación de los subsectores más desprotegidos en la actividad minera, como las cooperativas, y faciliten las actividades mineras de impacto social en la creación de empleo.
f) Gobierno corporativo
para el sector público
Este es: Aplicar esquemas de organización, administración y gestión de carácter empresarial a los sectores públicos relacionados directamente con la actividad minera; esquemas que conformen personal de gestión bajo exigencias meritocráticas. El nuevo rol de la COMIBOL debe sujetarse a este carácter.
g) Espacios de encuentro entre gobierno y actores sociales mineros
Estos son: Espacios de encuentro entre el Gobierno (titulares del área minera) y representantes de los sectores de la minería (minería grande, medina, chica y cooperativas) para presentar, debatir, concertar y coordinar propuestas, demandas, iniciativas y políticas directa e indirectamente relacionadas con la actividad minera, incorporando además a las comunidades por ser colectivos que tienen relación con esta actividad.
NIVEL MESO
a) Medidas macroeconómicas para proporcionar: 1) La flexibilidad de las políticas monetaria y cambiaria para adaptar la economía a las oportunidades de los mercados externos tanto para importar insumos como para exportar productos; 2) el acceso a créditos, particularmente para los subsectores que no cuentan con fuentes de financiamiento destinados a la inversión, con tasas de interés que permitan rentabilidad a los negocios y formulación de políticas que garanticen más facilitación que obstaculización al emprendimiento de la actividad minera.
b) Decisiones político-institucionales referidas a la planeación a largo plazo de la economía y no por planes de desarrollo a corto y mediano plazo. El apoyo al acceso y a la cobertura por riesgo tecnológico; la facilitación y la protección a la propiedad intelectual. La provisión de una institucionalidad ágil y efectiva.
c) Medidas políticas para ofrecer seguridad a los productores, por una parte, y la voluntad para buscar acuerdos y compromisos Estado-agentes mineros sostenibles y efectivos para desarrollar iniciativas dirigidas a acrecentar el mercado interno de minerales, su valor agregado y la integración de la minería con otros sectores, y para mejorar la capacidad de las empresas pequeñas, medianas y de la minería cooperativizada para generar empleo e ingresos permanentes.
d) Estabilidad normativa, esta es indispensable para competir. Los cambios en las “reglas de juego”, no sólo afecta la planeación financiera de la actividad minera sino que inquieta su rentabilidad, además de alejar a la inversión interna y externa por desconfianza en la normatividad del país.
e) Iniciativas gubernamentales para crear el entorno adecuado para: 1) favorecer la participación de la inversión privada y cooperativa, nacional y extranjera en la minería, 2) reducir el riesgo y el costo de las actividades de exploración y hallazgo de yacimientos y 3) proveer de la infraestructura física moderna que facilite la puesta en marcha y el desarrollo de todas los emprendimientos en el campo de la minería.
f) Apoyo tecnológico estatal a la actividad minera social (cooperativas) para la creación de condiciones favorables para que la productividad y competitividad se incremente, y se aprovechen en su verdadera dimensión los potenciales recursos mineros del país. Este apoyo debe darse mediante la actividad del Estado en el Desarrollo tecnológico, la promoción de una producción minera limpia y eficiente, desarrollo y oferta de conocimiento profundo de mercados potenciales para los minerales y apoyo a la generación de valor agregado.
g) Políticas internacionales dirigidas al logro de acuerdos comerciales que produzcan oportunidades para el avance de los negocios mineros en el ámbito externo, y la apertura y promoción de exportaciones de minerales.
NIVEL MICRO: PILARES Y ESTRATEGIAS
Entre más productiva y eficazmente se asignen y usen los recursos mineros del país, mayor será el crecimiento de la productividad y la minería se constituirá en un motor económico. Si no se procura el incremento de la productividad minera, sin duda alguna, continuaremos cerrando las posibilidades de crecimiento y desarrollo de la minería y por lo tanto de Bolivia. En este marco los lineamientos estratégicos que proponemos pueden servir como herramientas para que el Gobierno enfrente los desafíos productivos, se aprovechen las oportunidades actuales del mercado internacional y se logre una economía minera con estabilidad, equidad y sostenibilidad.
En el ámbito de los elementos de nivel macro y meso que se han expuesto, el nivel micro se sustenta en los siguientes pilares y estrategias:
EL POTENCIAL MINERALOGICO DEL TERRITORIO BOLIVIANO
Cerca al 95 por ciento del territorio minero no ha sido objeto de prospección y exploración sistemáticas. Esto constituye una clara desventaja comparativa de frente a los vecinos, debido a que el conocimiento del potencial geológico-minero es uno de los factores fundamentales para incentivar la participación del capital en el desarrollo de la industria minera, a la vez que constituye la base para la adecuada planificación del aprovechamiento del recurso minero por parte del Estado.
Esta fase del ciclo minero es de alto riesgo, y requiere de importantes recursos financieros y tecnológicos, por tal razón la estrategia apunta al esfuerzo que se debe hacer para encarar la exploración del territorio boliviano de manera complementaria y planificada, tanto por el Estado como por la iniciativa privada, esta con el aporte de capitales de riesgo para las etapas de prospección, exploración y desarrollo de reservas mineralógicas que demandan mayores costos de inversión.
SEGURIDAD JURÍDICA, TRIBUTARIA Y SOCIAL
Este Pilar representa otro de los elementos imprescindibles para impulsar el desarrollo de la actividad minera. El Código Minero y la Tributación son los instrumentos fundamentales para ello.
El Código Minero establece el marco legal y regulativo sectorial, el mismo que debe ser claro, estable, competitivo y pro-activo, para que los agentes productivos puedan contar con reglas coherentes que garanticen un efectivo cumplimiento, tanto de los derechos como de las obligaciones adquiridas. La Tributación constituye a su vez un mecanismo ideal para incentivar el desarrollo de proyectos mineros que beneficien a los actores y al país.
Para este Pilar se proponen las siguientes estrategias:
• Una Legislación Minera Estable, Facilitadora, Competitiva. Ágil y Pro-activa
• Una reclasificación de la Industria Minera
• Una Estructura Tributaria Estable y Competitiva sostenida en el principio de la progresividad.
• La Seguridad Operativa
La Integración: Comunidad Campesina u Originaria- Minería-Desarrollo
INVERSION MINERA E INFRAESTRUCTURA DE APOYO A LA PRODUCCION
La inversión tanto pública como privada es determinante para el crecimiento y desarrollo económico de un país. El comportamiento de esta variable hace que la demanda agregada crezca, mejore la infraestructura social y productiva, se incremente el ingreso per-cápita, se reduzcan los niveles de desempleo, en fin, que el nivel de vida de los bolivianos se eleve. En otros términos, se abran espacios productivos para disminuir los índices de pobreza.
En este marco y con la finalidad de sostener esta variable para el desarrollo de la minería y por ende del país y las comunidades campesinas e indígenas, se plantean las siguientes estrategias:
• Atracción de inversiones mineras, principalmente en todas las etapas del ciclo minero.
• Financiamiento para la minería cooperativa y chica
• Desarrollo de infraestructura en las regiones mineras
• Comercialización de minerales
INDUSTRIALIZACION Y VALOR AGREGADO
Gran parte de la minería nacional, particularmente las cooperativas y las empresas chicas presentan baja productividad, escaso beneficio y cierto grado de deterioro ambiental. Sobre estos aspectos el Estado debe trabajar impulsando formas asociativas que permitan la adopción de esquemas empresariales sociales, financiera y económicamente rentables. Estos tipos de organización comunitaria de mineros y empresas coparticipativas y privadas, deben estar acompañadas por la gestión del Estado en la consolidación y definición de modelos productivos viables -particularmente para las cooperativas y minería chica- considerando el espacio territorial, el tipo de mineral y las posibilidades de mercado.
Pero más allá de la producción de materias primas, la estrategia radica en el proceso de transformación de dicha materia en productos semielaborados y elaborados, lo que contribuye a la industrialización y crecimiento económico del país. En Bolivia se da un cierto grado de transformación en los concentrados de estaño, lo que se requiere es avanzar en los demás minerales metálicos y no metálicos. Ello será posible en la medida en que se apliquen estrategias como:
• Política de fundiciones
• Política de industrialización
• Fomento a la producción de minerales industriales y no metálicos
MODERNIZACION INSTITUCIONAL DEL SECTOR
Para acompañar el proceso de crecimiento y desarrollo del sector minero– metalúrgico se requiere de una institucionalidad moderna, inteligente y eficiente, ello será posible si se incorporan las siguientes estrategias:
• Modernización del Ministerio de Minería y Metalurgia (organización estatal inteligente)
• Reestructuración de la Comibol y definición real de su nuevo rol, sobre criterios políticos, económicos, sociales, organizacionales, administrativos y de gestión.
• Sistema moderno de información sectorial (Minería de Datos)
• Fortalecimiento del Sergeotecmin
• Institucionalización de la jurisdicción administrativa en materia minera
Creemos que esta visión estratégica sectorial permitirá la selección y priorización del diseño de políticas y acciones sobre las cuales se debe sostener el desarrollo minero- metalúrgico del Estado boliviano y encaminar así a esta actividad por la senda de la competitividad.
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